只有村民大会的决定才能合乎大多数人的利益，并且真正保障到那些需要保障的村民。

2012 年4 月13 日最高人民法院公布第6 号指导性案例( 黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案) ，将该等解释为不完全列举，其中包含了与明文列举的行政处罚种类类似的其他行政处罚。对于属于对外的公共事务部分，即后者而言，由于其属于公共性质，具有对外的作用，因此，当公共企事业单位在从事这一部分的事务时，该范围之内的信息应接受前36 条规范内容的制约，相关的信息在原则上应该予以公开。

[9]这里暂且不触及法学理论方面的争议以及对《行政诉讼法》第53 条的各种解释，但就实定法的方面而言，2000 年3 月15 日全国人大通过的《立法法》就直接设定了规章作为法的地位( 参见该法第71 条)。该思路认为，除依据国家行政机关的形式标准外，某些情况下还要依据是否行使行政管理职能或者提供公共服务的标准，只要具备行使行政管理职能或者提供公共服务两个标准中任何一个，都足以构成适用政府信息公开的条件。该判决书 [20]的主要内容如下: ①根据《条例》第37 条和第13 条的规定，该法规将公共企事业单位纳入政府信息公开范围，是政府信息公开的主体。[2]很受关注事例如北京大学法学院三名教授向北京市发展和改革委员会、北京市交通委员会以及首都高速公路发展有限公司申请首都机场高速路投资总额、收费依据等事项的案件。这里所谓的组织包括新西兰航空公司、新西兰广播公司等特定的企业。

由此可见，第37 条通过文字表述的形式方面的规范，将在不同领域但具有活动性质相同的各类主体统合成该条统一规范的对象。首先，如果采用主体类同的解释路径，那么，正如上述部分提到的王聚才诉联通案判决书所展现的那样，只要被申请者属于公共企事业单位，该单位就属于（ 广义的）行政主体，其与《条例》第37 条有关的行为就属于《行政诉讼法》管辖的对象。[6]相关研究表明，在分税制改革之后，地方政府更加依赖中央的财政转移支付，以维持其预算平衡。

中央通过转移支付从宏观上调节、控制经济的发展，缩小地区间差距，中央对地方转移支付占财政收入的20%左右。对于财政分权与经济发展的内在逻辑关系，也可以通过信息优势的角度理解：即地方政府更能贴近该地的真实情况，了解当地发展的真实需要和居民的真实感受，由此所作出的决策也更加趋于理性化。或许更重要的是，财政转移支付制度和官员政绩评价体系，使得地方热衷于通过专项资金进行地方性基础设施建设。对人事任命制度的过度依赖正是中央处理与地方关系的重要的误区,也是两者发生冲突的重要的根源。

怎样从宪法规范中解析出中央与地方财政分权的界限，并归纳处理该问题的一般方法。从国家结构整体特征，以及宪法明确的多民族统一国家的角度，财政分权势必会产生对于单一制结构的威胁。

同时，横向分权与纵向财政分权互相牵制，体现为复杂的权力博弈形态。另一方面，保障公民的迁徙权，使得公民可以通过自由迁徙选择优质的地方性财政体制，形成地方财政体制的竞争机制。地方预算的编制和执行受中央政府的严格监督。[21] 因此，在这层意义上，以分税制为标志的财政分权事实上强化了中央通过财政手段对于地方的控制，且通过财政转移支付的制度化方式，使得这种控制更加趋于常态化，从而使单一制的国家结构更加稳固。

通过对于历史上中央政府对于财政权限集中与下放的制度严格，可以概括出中国财政体制变迁的规律：过于财政分权在刺激各个地方经济活力的同时，由于全国统一大市场的建立暂时间接受到不利影响，或者出现低水平重复竞争，这种不利影响慢慢显示的时候，中央层面又倾向于收，如此形成类似于一放就乱，一乱就收，一收就死的格局，最后继续考虑放的问题。中央与地方在财政包干、外汇分成、企业承包等各种经济利益分配上，越来越多地通过协商谈判确立。[15]刘瑞明,白永秀：《财政分权、制度创新与经济增长》，《制度经济学》2007年第4期。[8]关于地方政府的独立利益倾向，在法学和政治社会学领域均有相关成果。

[9]这些弊端可以概括为：首先，中央财力的异常强大和地方财力弱势形成鲜明对比，财政转移支付制度的不规范，并未出现预想中的公共产品供给的均等化趋势，反而造成了地域性差异加大。正是由于‘地方积极性的充分发挥和地方政府的全方位介人,才使得中央—地方关系、地方—地方关系混乱,使得‘诸侯经济成为现行体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。

财政分权与单一制国家结构存在互为限制的关系。中央与地方的关系正逐渐向契约化发展。

从司法权的角度而言，通过统一法制建立起来的司法系统，以及相对独立的领导体制，势必产生规制财政分权的效果。[29]丁颖、师颖新,户泉巧：《二战以来的日本财政分权改革》，《经济社会体制比较》2011年第5期。[25] 虽然对于两种分权的分别探讨已经非常深入，但是如何理解和把握二者的关系，特别是中央与地方财政分权和横向分权的关系，这并未引起足够的关注。另一方面，财政分权体制事实上默认了地方政府作为独立的利益主体，进而赋予地方政府一定的自主性，弥补了单一制国家结构中地方灵活性不够的阙失。在中央政府层面，通过横向分权形成的权力分支、以及赋予各个分支以相当的权力，从而实现对于财政分权的约束。但是这种观点忽略了经济发展必然带来政治和行政变革的强烈诉求。

（二）财政分权对于地方制度创新的意义 单纯的强调财政分权促进经济发展显然是不够全面的，因为经济发展同时带来地方政府治理方式的转变，并且形成了众多特色各异的地方模式。（一）横向分权对于财政分权的约束 在中央政府的权力分为立法、司法和行政权力的同时，在上述权力分支中，都预设了对于财政分权的保留或抑制因素。

而地方事务事关公民切身利益，因此他们更有参与动力。参见周刚志：《财政宪法释义学之理论构建——部门宪法释义学的研究路径初探》，《税务研究》2008年第10期。

  四、结语 综上所述，中国宪法文本确立了两个积极性的原则作为调适中央与地方关系的原则，并且在规范和制度上落实为以下内容：首先，宪法确立的现代化建设的国家任务要求最大限度释放地方财政，以激发经济发展与制度创新。以土地财政为例，法院通过对于拆迁行为合法性评价，构成了对于地方财政来源的限制与矫正。

再次，横向分权与纵向财政分权互相牵制，体现为复杂的权力博弈形态。一方面，通过横向分权控制纵向分权，利用人民代表大会对于预算的审查权、建立统一的司法审查机制、行政科层的管控的方式，保证单一制体制下的财政分权。[21]方明：《分税制、财政转移支付与国家理性——宪定央地关系之视角》，《公共管理高层论坛》2010年第2期。其次，在财权划分相对清晰的前提下，事权划定却相对模糊，导致中央与地方权力矛盾不断加深，财权与事权的统一性问题，集权与分权的平衡性问题，始终困扰着中央与地方的关系处理。

与此相应，中央与财政分权也应重视配套方法和机制的应用，这至少包括制度和权利两个层面。正如上文分析所指出的，财政分权与经济发展、制度创新目标之间的互动，存在诸多前置性的条件，以及存在时机的或然性。

与财政分权相配套的横向分权，使得作为地方政府双重代理人的角色表露无遗。[11]周文兴、章铮：《建国后中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验》，《制度经济学》2006年第1期。

（二）作为中央与地方权力博弈的财政分权 虽然分税制较之于以前的财政包干制度，极大强化了中央的财政汲取能力，但是毕竟不能（事实上也无法）取消地方政府的财政。[20]对于经济欠发达地区，中央财政转移支付成为地方经济社会发展的关键因素，中央对于该等地方的管控能力显著加强。

在此原则指导下，需要进一步讨论的问题是：如何在规范体系内解释两个积极性的规定。See Peifeng Zhang Victor Shih,2008.Deficit Estimation and Welfare Effects after the 1994 Fiscal Reform in China: Evidence from the County Level, China and World Economy, Vol 16, No.3, May-June, pp.22-39. [7]张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学》第1期。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。[2]良性违宪的观点认为，改革虽然违背了当时的宪法条文，但符合人民的根本利益，因而可称之为良性违宪。

不论两种分权的具体结构有什么差异，它们都指向限制权力的一个端点。[10]再次，由于缺乏配套制度的建设，比如预算透明和民主监督，导致了财政效率的低下，重复建设和挥霍浪费现象难以禁绝。

因此，包括中央与地方财政分权在内的一切制度安排，必然是围绕并服务于该根本任务的达成。这意味着，虽然财政分权会形成地方财政的相对独立，但是仍从根本上受制于中央管控。

[28]谷茵、王振海：《法国地方财政析论》，《理论月刊》2003年第11期。财政分权趋势改变了中央与地方的关系，即从过去的强制关系向协商关系过渡，中央与地方在各种经济问题上激烈地讨价还价。